收費公路到期後收費權合法延續的法律規制與路徑創新——以改擴建重新核定收費期限為例

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文章來源法律：交通法律實務

作者法律：梁健

2025—2030年，我國收費公路迎來集中到期高峰，大量高速公路、一級公路收費期限屆滿法律。若嚴格依照現行法律一律轉為免費公路，地方財政將承受鉅額養護、運營、安保資金壓力，路網可持續執行面臨嚴峻挑戰。在此背景下，透過改擴建實現收費期限重新核定，成為地方與行業化解到期壓力、保障投資回收、滿足養護需求、兼顧經濟社會效益的核心路徑。本文結合權威統計資料、地方創新實踐以及權威學者觀點，從投資成本回收、養護管理需求、經濟社會效益三維度展開合法性論證，並提出法治化、規範化的創新建議。

收費公路到期後收費權合法延續的法律規制與路徑創新——以改擴建重新核定收費期限為例

2025—2030 年收費公路到期與現實壓力

（一）權威資料統計

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據行業權威資料：2025—2030 年，全國約 2.1 萬公里收費高速公路將陸續到期，佔全國收費公路總里程約11.2%，覆蓋東中西部主要幹線通道，以上世紀 90 年代建成的經營性公路、政府還貸公路為主法律。

截至2023 年末，全國收費公路總里程18.93 萬公里，其中高速公路17.23 萬公里，佔比91.0%；全國高速公路里程達18.36 萬公里，承擔全社會67%貨運週轉量與86%高峰客運需求法律。2023 年全國高速公路平均單公里建設造價約1.6—2.0 億元，山區、橋隧比高路段達2.5—3.0 億元 / 公里；全國收費高速公路年均養護成本約42 萬元 / 公里，東部省份達46 萬元 / 公里，老舊路段大修週期年均養護成本增至55—70 萬元 / 公里。

（二）到期後財政與運營壓力

收費公路集中到期後，若一律停止收費並轉為公共免費公路，將在投資債務償還、養護資金保障、路網執行效率、公共服務可持續性四個層面形成系統性壓力，直接影響地方財政安全、路網穩定執行及交通強國建設基礎法律。

1.投資回收壓力法律：歷史債務與新增投資面臨“斷收斷償” 風險

我國早期建成的收費公路，大多依靠銀行貸款、地方政府債券、社會資本投資、BOT 專案融資等方式建設，形成了龐大的存量債務法律。政府還貸公路的收費收入主要用於償還貸款本金、支付利息；經營性公路則需保障社會資本收回建設成本並獲得合理投資回報。一旦收費期限屆滿即停止收費，將直接導致已投入資金無法閉環、債務無法按期清償、社會資本預期收益落空。

若在此基礎上實施改擴建工程，將進一步產生鉅額新增投資，包括徵地拆遷、路基拓寬、橋樑加固、立交改造、機電系統升級、安全設施完善等法律。這些新增投入具有投資規模大、回收週期長、現金流依賴度高的特點。若無收費政策延續作為穩定現金流支撐，改擴建專案將面臨融資困難、投資無法回收、債務風險向上傳導等問題，嚴重影響公路可持續升級改造。

2. 養護資金壓力：老舊路段進入大修週期法律，財政難以獨立承擔剛性支出

到期收費公路普遍建成於上世紀 90 年代，已連續運營 25—30 年，路面、橋樑、隧道、交安設施、機電系統均進入老化、破損、大修集中期法律。根據公路養護規律，老舊高速公路年均養護成本通常高於新建公路 30%—80%，若出現路面結構性損壞、橋樑承載力下降、隧道滲漏水等問題，大中修費用將呈倍數上升。一旦停止收費，原本由收費收入承擔的日常養護、病害維修、應急搶險、安全監測、機電維護等費用，將全部轉向地方公共財政承擔。

而在實施改擴建後，道路里程增加、車道數擴大、交通流量顯著提升，養護範圍更廣、設施負荷更高、維修頻率更快、運維成本更大，養護支出將進一步增長 30%—50%法律。在當前地方財政普遍緊張的背景下，如此大規模、剛性、長期性的公路養護支出，地方財政難以全額兜底，極易出現 “養不起、修不及、保不住” 的局面，最終導致道路狀況快速下降、安全風險上升、公共服務能力弱化。

3. 路網執行壓力：免費後流量激增法律，易引發擁堵、事故率上升、效率下降

高速公路實行免費後，在價格機制調節消失的情況下，交通量通常會出現短期暴增、長期高位執行，尤其是節假日、早晚高峰、貨運通道等路段，極易出現常態化擁堵法律。

擁堵將直接導致：車輛通行效率大幅下降、物流運輸成本上升、尾氣排放增加、環境壓力加大、交通事故率上升，安全風險加劇、高速公路快速、高效、安全的核心功能被削弱等一系列問題法律。

從公共利益角度看，高速公路作為國家戰略性、基礎性、先導性交通設施，其核心價值是保障經濟迴圈、提升通行效率、服務區域發展法律。若因免費導致路網執行效率下降、服務水平降低，將違背公共基礎設施“保暢通、保安全、保服務” 的本質功能，也不符合社會整體利益最大化原則。

國內各省收費公路到期後收費權延續創新實踐

各地在《公路法》《收費公路管理條例》及 PPP 新機制框架下，結合路網實際與財政承受能力，探索形成改擴建重新核定期限、零費率運營代收補差、PPP 特許經營續期、省級統借統還路網統籌四類合規路徑，相關做法均經省級政府批准、公開實施，具備可複製性與合法性法律。

（一）改擴建 + 重新核定收費期限模式

核心邏輯：對收費期限屆滿的高速公路實施車道拓寬、路面翻新、橋樑加固、立交擴容、機電升級等改擴建工程，形成新增獨立投資；按照“收回投資並有合理回報” 原則，對增量投資單獨審計、單獨核算，依法報請省級人民政府重新核定收費期限，實現 “存量到期、增量續期、專款專用”法律。

山東：以濟青高速、京臺高速齊河至濟南段、濟南繞城高速小許家至港溝段、濟廣高速濟南至菏澤段等為代表，均由山東省人民政府正式批覆，明確改擴建段收費期限25 年，核定收費站設定、收費標準與起止時間，嚴格依據《收費公路管理條例》履行立項、環評、造價稽覈、社會穩定風險評估等程式，收費收入專項用於新增投資回收、養護管理與債務償還，形成 “投資 — 建設 — 運營 — 回收” 閉環法律。

廣東：率先出臺 **《廣東省高速公路改擴建管理辦法》，建立全省統一的改擴建收費期限核定制度，明確經營性高速公路改擴建新增投資收費期限 ** 依據國家經濟評價方法評估確定，由省交通運輸廳會同發改、財政等部門研究後報省政府批准；政府還貸高速公路改擴建按國家及省政策執行；單獨立項互通立交投資回報依規保障法律。廣佛高速、廣三高速等改擴建專案均按此機制完成期限核定，實現 “存量到期清零、增量依法續期” 的制度銜接。

（二）零費率運營 + 代收補差模式

核心邏輯：收費期限屆滿後，對本路段停止收費、執行 0 費率，但保留收費設施與聯網計費功能，繼續代收路網內相鄰收費路段通行費；以聯網分賬收益覆蓋本路段日常養護、機電運維、安全管理等支出，實現 “車主免費通行、道路有人管養、財政不兜底”法律。

四川：成綿高速、成都城北出口高速分別於 2025 年 9 月 4 日、9 月 17 日到期，四川省交通運輸廳依法通告停止收費，實行零費率運營；明確路段保持高速封閉管理、原運營主體繼續承擔養護與應急處置職責，保留 ETC 與人工車道代收其他路段費用，保障全省聯網收費體系穩定，避免因拆站導致計費混亂與養護缺位法律。

湖南：長永高速（長沙至永安）作為湖南首條高速公路，收費期滿後於 2025 年 11 月 2 日起執行零費率，對主線、匝道及連線線車輛免收通行費，保留收費設施代收路網通行費，養護資金由分賬收益保障，通車近 30 年路段保持良好服務水平，成為到期免費路段管養標杆法律。

廣東：廣佛高速到期後同步採用零費率 + 代收模式，依託珠三角聯網收費體系實現平穩過渡，養護質量與路況指標持續保持 90 分以上，既兌現到期免費承諾，又守住安全暢通底線法律。

（三）PPP 新機制 + 特許經營續期模式

核心邏輯：依據 **《收費公路政府和社會資本合作新機制操作指南》，將到期高速公路納入使用者付費 PPP 框架，以公開招標選擇社會資本，簽訂特許經營協議 **，約定改擴建投資、養護標準、服務質量、收費期限與回報上限，在法定上限內合理續期，吸引社會資本參與存量路網提質升級法律。

江蘇：對到期幹線高速推行 **“改擴建 + PPP 續期”**，嚴格執行國辦函〔2023〕115 號、發改辦投資〔2024〕1013 號要求，聚焦使用者付費專案，規範特許經營招標與協議簽署，明確投資回報上限、養護考核指標、資訊公開義務與期滿移交標準，平衡公共利益與資本合理收益，保障存量專案可持續運營法律。

浙江：出臺高速公路投融資改革 25 條舉措，規範實施收費公路 PPP 新機制，對到期路段採用特許經營續期 + 改擴建捆綁模式，鼓勵民營資本參與；堅持 “兩標並一標”、全週期監管，將養護質量、通行效率、安全水平與付費掛鉤，推動到期路網在續期週期內實現擴容提質與服務升級法律。

（四）統借統還 + 路網統籌模式

核心邏輯：政府還貸高速公路實行省級統借統還，由省級政府統一舉債、統一收費、統籌償債來源與支出安排；將到期路段養護、大中修、改擴建資金納入全省政府收費公路路網統一核算，以路網實際償債期核定收費期限，化解單一路段到期後資金斷檔壓力，符合《收費公路管理條例》修訂草案導向法律。

中西部省份：普遍建立政府收費高速公路省級統籌機制，將已到期、即將到期路段與在建、新建路段債務與收支合併測算，以全省路網整體償債週期確定收費期限；把到期路段日常養護、應急保通、設施更新納入統籌支出，避免因單一路段停止收費引發系統性資金缺口，保障幹線網路連續穩定執行法律。

改擴建重新核定收費期限的合法性論證

當前學界與實務界對收費公路到期後如何平衡公共利益、投資者權益與財政可持續性存在廣泛討論法律。以節假日免費為由延長收費年限，雖被部分地方視為緩解壓力的權宜之計，但權威專家普遍認為，該方式僅能區域性彌補收益損失，並非解決到期公路資金壓力的根本路徑，也不符合現代交通治理法治化方向。

著名交通法律專家、交通運輸部管理幹部學院張柱庭教授明確指出：政府應當在用路人、銀行、投資方之間保持利益平衡，節假日免費政策體現公共利益，但必須維護金融秩序與合法投資權益法律。《收費公路管理條例》修正案徵求意見稿中關於因節假日免費而適當延長經營期限的表述，僅具有短期合理性，無法從制度上根本化解收費公路到期後的債務償還、養護保障與投資回收難題。

在此背景下，透過改擴建重新核定收費期限，因其符合投資邏輯、養護需求與法律原則，成為多數學者認同的法治化路徑法律。北京交通大學趙堅教授提出，高速公路是網路化資產，改擴建形成新增投資，必須透過收費實現成本回收，應當堅持“存量到期、增量續期” 的制度思路。北京大學法學院王錫鋅教授亦強調，收費期限的法定上限不得突破，但改擴建屬於獨立的新增投資行為，可依法重新核定期限，關鍵在於嚴格成本審計、資訊公開與程式正當，防止借改擴建變相超期收費。

綜合《公路法》《收費公路管理條例》《收費公路權益轉讓辦法》《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等法律法規法律，結合投資成本回收、養護管理需求、經濟社會效益三重維度，對改擴建續期的合法性論證如下：

（一）投資成本回收維度法律：符合“投資 — 回報” 法定原則

法律依據：《收費公路管理條例》第十四條規定，經營性公路收費期限按“收回投資並有合理回報” 確定，政府還貸公路按 “償還貸款” 確定；改擴建屬於新增獨立投資，形成新的資產與債務，具備重新核定期限的法律基礎法律。

法理邏輯：收費權是基於投資的法定財產權，改擴建新增徵地、施工、裝置、立交改造等鉅額投入，若不允許續期，構成對投資者財產權的不當限制，違背依法行政與信賴保護原則法律。

實操邊界：需單獨審計增量投資，剔除存量已回收成本，確保收費僅覆蓋新增投資本息與合理回報，不重複收取存量路段費用法律。

（二）養護管理需求維度法律：契合“用路者付費” 公共政策

法律依據：《收費公路管理條例》明確收費收入用於養護、管理、償還債務，改擴建後養護成本、安保投入、機電運維費用顯著增加，收費是養護資金的合法來源法律。

現實必要：老舊高速年均養護成本超 39 萬元 / 公里，改擴建後流量增長、負荷提升，財政全額承擔不具備可持續性；“用路者付費” 符合公平原則，避免全體納稅人承擔特定使用者的道路成本法律。

合規要求：養護資金需單獨核算、專款專用，定期公開收支明細，接受財政、審計、社會監督法律。

（三）經濟效益與社會效益維度：符合公共利益最大化經濟效益：改擴建緩解擁堵、提升通行效率，降低物流成本，促進區域產業協同；合法續期保障運營穩定，吸引資本參與路網升級，擴大有效投資法律。

社會效益：避免免費後擁堵、事故率上升，保障出行安全與暢通；平衡公眾出行需求與財政承受能力，實現“公共服務可持續、群眾出行有保障”法律。

政策導向：《收費公路管理條例》修訂草案明確“實施改擴建增加車道，可重新核定償債期限或經營期限”，為現行實踐提供立法支撐法律。

（四）現行法律框架下的合法性邊界

政府還貸公路：轉讓收費權可申請延長不超過 5 年，累計期限東部≤15 年、中西部≤20 年；改擴建新增投資可按統借統還原則，重新核定路網統籌償債期法律。

經營性公路：累計期限東部≤25 年、中西部≤30 年；改擴建增量投資可單獨核定期限，不突破法定上限，符合特許經營期限彈性規定法律。

程式合法：必須經省級政府批准、公開招標、成本審計、社會公示，履行聽證程式，杜絕暗箱操作法律。

收費公路到期後收費權合法延續的其他建議

（一）從立法層面明確改擴建續期法定規則

加快《收費公路管理條例》修訂，固化改擴建重新核定期限條款，區分存量與增量資產，明確增量投資核算標準、期限上限、回報區間法律。制定《收費公路改擴建收費期限核定細則》，統一審計標準、審批流程、資訊公開要求，消除地方操作差異。

（二）構建“存量 + 增量” 分離模式

存量路段：到期後依規免費或零費率運營，由財政 + 路網分賬保障養護法律。

增量路段：改擴建新增車道、立交、設施單獨核定收費期限，實行分道計費、單獨核算，僅對增量部分收費法律。最佳化統借統還模式：政府還貸公路以省級為單位統籌，到期路段養護資金納入路網整體收支，避免單一路段財政壓力。

（三）保障合法合規與公共利益

引入第三方審計，對改擴建投資、收費收支、養護成本由獨立機構審計，結果向社會公開；建立5年中期評估機制，提前回收投資則提前終止收費，超期未回收可依法申請微調；嚴禁將政府還貸公路違規轉為經營性公路續期，嚴禁借改擴建變相提高收費標準法律。

（四）拓展籌資渠道法律，降低對單一收費模式的依賴

透過盤活沿線土地、廣告、服務區資源，以經營收益彌補養護資金缺口；推行政府購買服務、差異化收費，對貨車、客車分時段定價，兼顧效率與公平；中央財政對中西部老舊高速給予養護補助，減輕地方與公眾負擔法律。

2030 年後，收費公路集中到期，是我國路網發展不得不面對的的階段性挑戰法律。透過改擴建重新核定收費期限，符合現行法律原則與立法導向，契合投資回收、養護保障、經濟社會三重需求，是合法合規、現實可行的核心路徑。各地實踐已證明，只要堅守 “增量單獨核算、程式公開透明、資金專款專用、期限法定上限”，就能平衡投資者、政府、公眾三方利益。

未來，應加快立法完善、創新運營機制、強化全程監管，構建“到期有序免費、改擴建依法續期、養護資金可持續、公共服務不打折” 的收費公路管理體系，推動我國高速公路網高質量發展，更好服務經濟社會與民生保障法律。

收費公路到期後收費權合法延續的法律規制與路徑創新——以改擴建重新核定收費期限為例

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